保罗·卡恩在论述个体和共同体生成的同一性时曾写道：就在共同体的身份得以创造和维持的那个过程中，我们也创造和维持了我们的个人身份。

[99]在此基础上，卡沃给出了一个非常具有革命性的判断：法官是暴力人士。[4] 两百年后，美国宪政的发展否定了杰斐逊的命题。

本文的论述将借用社群主义和共和主义的理论资源，建构出一种在时间维度内绵延的我们这个主体。[58]伯克，见前注[2],页128。两百年后，美国的原初宪法已经呈现出种种病理，由此在近年来催生了一波从根本上检讨美国宪政体制的学术声音，有学者甚至主张要重开制宪会议，只有另起炉灶制宪，才能实现革故鼎新，因此就有了杰斐逊的复仇这一说。[16]Rubenfeld,supra note 4,pp.17-44. [17]鲁本菲尔德对反多数难题在时间维度内的再阐释，可参见Rubenfeld,supranote 4,pp.10-12。[54]由是观之，纵然现代人越来越生活在一个扁平的时空内，活在当下已然成为现代人的潮流，但人仍然无法摆脱过去和未来的重负。

法理科学是人类智识的骄傲，它虽然有种种缺陷、冗杂和错误，却是世代积累而成的理性。[106]关于宪法与正当性理论的评述，可参见Richard Fallon,Legitimacy and the Constitution,118 Harvard Law Review,pp.1787-1853,（2005）。由于京津冀协同发展已经成为国家战略，本文将以京津冀财政协同治理为例展开讨论。

在税收收入方面，虽然税种、税率由中央设定，但地方政府在征管环节有一定的决定权，特别是在地方税和某些中央地方共享税方面，地方政府往往通过税收返还等优惠措施制造政策洼地，形成地方政府间的财政竞争。（3）京津  │ │机│   │冀区域内税制调整事项。理想状态是，由全国人大及其常委会制定区域协同法，或由国务院制定类似的行政法规。（4）京津冀区域内的地方税体系。

二、区域财政协同治理的财政行为面向 实现区域发展既需要政府间有序的财政竞争，也需要开展制度化的财政合作，财政竞争与合作都是服务于区域协同治理的手段。而对于交通、环境等特殊问题，则可以通过具体的财政工具来处理，如不同类型的专项基金、转移支付等。

之所以需要协同，恰是因为区域内存在发展水平的差异。事权与支出责任相适应为税收安排和转移支付提供标准和依据，也为预算的编制和执行提供支撑。在我国，区域协同并不仅仅是本行政辖区内的事务，更是国家事务。[8]为此，开展制度化的政府间财政合作是区域可持续发展的必然选择，应当包括以下四个主要方面。

中央政府不仅控制中央税和共享税的立法权，而且通过宪法和法律条款对地方税的立法权作出权威性限制，且中央政府要控制最重要的税收来源。另一种后果是地方之间的发展失衡，不但一国之内不同地理区域之间的发展悬殊，同一地理区域内的不同行政区域之间也会出现巨大落差。[21]陈少英：《可持续的地方税体系之构建—以税权配置为视角》，《清华法学》2014年第5期，第64页。对于法律、法规、规章未涉及的事项，京津冀三地政府及财政机关应充分协商，建立完善的协商机制。

[20] 在我国目前的《宪法》和《立法法》框架中，认为地方应当享有税收立法权的观点值得商榷。一些地方政府以企业补贴等方式搞隐性税收返还，导致地区之间税负不均，使政府与企业的关系违背基本的市场秩序。

区域财政协同治理既是地方政府自我改革、优化职权的举措，也是合理界定政府与社会、政府与市场边界的制度载体。全国人大及其常委会应当尽快制定法律，明确地方税的税种、税率、分配原则以及开征停征等方面的基本制度。

其二，制定针对合作事项的法律。在此背景下，应当高度重视并合理使用行政协议，充分发挥软法机制的灵活性和及时性优势。附表：京津冀财政协同治理的法制框架一览表 ┌──────┬───────────────────────────────────────────┐ │规范与制度 │主要内容                          │ ├─┬────┼───────────────────────────────────────────┤ │立│法律  │（1）京津冀财政协同体系的总体方面，如协同主体、协同事项、协同方式、纠纷解决机制。这就需要做好顶层设计，尤其是做好法治思维和法治方式上的设计，在行政区划和利益主体不变的前提下，尊重中央与地方以及地方相互间的权责分工，在法制统一的基础上谋求多元法制的协调。区域财政协同治理既是地方政府自我改革、优化职权的举措，也是合理界定政府与社会、政府与市场边界的制度载体，能够在一定范围内改变我国面临的经济社会发展失衡状况。这使地方各级政府的财力总是处于不确定的状态，而下级政府承担的公共职能又是大量而琐碎的。

[15]参见[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间—关于法律和民主法治国的商谈理论》（修订译本），童世骏译，生活·读书·新知三联书店2011年第2版，第185页以下。对于行政协议的具体事项，应当包括涉及区域内横向财政转移支付、财政投融资机制、税收竞争与协调、税收征管协调、协同预算、环境补偿、财政治理风险应对等方面。

[7]因此，政府竞争必须在合理的制度框架内开展，防止地方政府以行政尤其是财政手段直接干预市场秩序。与此同时，无论是财政的维持性支出竞争还是民生性财政支出竞争都给三地政府带来了日渐增加的财政压力。

（四）京津冀财政协同治理法制框架的可复制性 以京津冀为例的协同模式是否能够为全国范围内普遍开展区域财政协同治理树立标杆？应当承认，京津冀区域在我国有其独特性。按照《立法法》规定的属于地方性事务需要制定地方性法规的事项和属于本行政区域的具体行政管理事项，应当在条件成熟的情况下，实现有关地方性法规和地方政府规章的协同一体。

三、区域财政协同治理的立法行为面向 在国家治理体系中，财政是物质基础，法治是制度基础。这意味着，一级地方必须同时具备较丰富的自然资源与较强的政治地位，才能获得较强的财政优势，从而在地方竞赛中取得领先。 │ │ │政府规章│等等。[1]参见郑永年：《中国的行为联邦制：中央—地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第27页以下。

（2）专门机构：京津冀区域财政协同治理委员会。财政治理则是对财政工具主义的反思，反对将财政单纯视为国家的经济行为，强调财政杠杆在国家治理中的基础和关键地位。

界定事权是财政关系法治化的前提。{4}[澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2012年版。

这方面可以借鉴德国和美国的经验。其他行政协议不必经中央政府同意，但涉及本地区重大行政事务的，则需按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第四项的规定由本级人大常委会讨论决定。

结语 财政处于结构调整和福利最大化承接点的位置，财政体制改革处于经济改革、政治改革、向文明社会过渡承接点的位置。在财政协同治理的目标下，二者如何合理配置？ 其一，事权法定，界定并划分各级政府的事权。{6}叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，《法学研究》2012年第8期。借鉴国外制定国家首都地区的立法实践，可以制定我国的《国家首都地区法》或《京津冀协同发展法》，或由全国人大或其常委会作出《促进京津冀协同发展的决定（决议）》。

其三，三地人大与政府建立经常性的沟通机制，建立地方人大和政府专项审议、联合审议制度，采取联合立法等方式保证法制的持续协调。[18]厦门市地方税务局课题组：《新一轮财税改革与地方税体系建设的复合构想考》，《福建论坛（人文社会科学版）》2014年第7期，第146页。

二是建立专门机构京津冀区域财政协同治理委员会。事权与支出责任是前者决定后者的关系，事权多，相应的就要有更为强大的财力。

目前，地方政府拥有非常巨大的预算外和非预算资金。区域财政协同治理属于重大改革，理应于法有据，并且以法治方式进行。